檢察公益訴訟制度是實(shí)踐證明行之有效的公益保護(hù)“中國方案”。黨的二十大報(bào)告專章部署“堅(jiān)持全面依法治國，推進(jìn)法治中國建設(shè)”，明確要求“加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作”“完善公益訴訟制度”。十四屆全國人大常委會近期公布立法規(guī)劃，“檢察公益訴訟法”正式列入一類項(xiàng)目，即條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的法案。及時(shí)通過立法將習(xí)近平法治思想在公益保護(hù)領(lǐng)域的生動(dòng)實(shí)踐和原創(chuàng)性成果法治化、制度化，是貫徹落實(shí)黨的二十大精神的重要舉措。

近年來，我國公益訴訟立法扎實(shí)推進(jìn)。2012年，修改后的民事訴訟法正式建立公益訴訟制度。2017年修改后的民事訴訟法、行政訴訟法授權(quán)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，正式建立了中國特色的檢察公益訴訟制度。隨著立法實(shí)踐的發(fā)展，環(huán)境保護(hù)法、個(gè)人信息保護(hù)法等22部法律都規(guī)定了公益訴訟條款，為推進(jìn)檢察公益訴訟專門立法奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

但是，隨著檢察公益訴訟實(shí)踐不斷深化，相關(guān)法律規(guī)范供給不足的問題逐步顯現(xiàn)，需從更高層次予以法治化、制度化。

首先，立法規(guī)范比較分散，概括性、宣示性條款多，具體制度設(shè)計(jì)內(nèi)容較少，不利于公益訴訟制度整體效能的發(fā)揮。

其次，立法內(nèi)容尚不能構(gòu)成嚴(yán)密或較為嚴(yán)密的規(guī)范體系，實(shí)際運(yùn)行時(shí)存在立法空白，能夠集中體現(xiàn)檢察公益訴訟制度監(jiān)督治理特點(diǎn)的實(shí)體和程序機(jī)制缺乏明確規(guī)定，案件管轄、舉證責(zé)任和證明標(biāo)準(zhǔn)、裁判后法律監(jiān)督程序、執(zhí)行程序的啟動(dòng)和參與等具體制度，也都需要通過專門立法予以回應(yīng)。

最后，公益訴訟司法實(shí)踐中暴露出的一些問題，如公益訴訟案件調(diào)查手段受限、公益賠償金難以有效管理和使用、公益訴訟與其他相關(guān)法律制度的銜接協(xié)同機(jī)制不夠健全等，也亟待通過立法解決?；诖耍M(jìn)行檢察公益訴訟專門立法非常必要，應(yīng)當(dāng)把實(shí)踐中成熟的好經(jīng)驗(yàn)、好機(jī)制、好做法盡快固化下來，及時(shí)將其上升為法律，促進(jìn)公益訴訟制度行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

專門立法應(yīng)充分體現(xiàn)中國特色

一是植根中華優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化。檢察公益訴訟制度是“兩個(gè)結(jié)合”的重要成果，是具有中國特色的司法制度。不同于西方國家主要通過公民、團(tuán)體提起訴訟彌補(bǔ)政府管理缺陷的情況，我國傳統(tǒng)上主要依靠公權(quán)力保護(hù)公共利益，來解決人民群眾對政府公共服務(wù)具有較強(qiáng)心理依賴的問題。從這個(gè)角度講，檢察公益訴訟制度的創(chuàng)設(shè)是在中華優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化滋養(yǎng)下進(jìn)行的。其發(fā)展和完善也要注意扎根在中華優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化中，更加充分吸收中華優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化中“以民為本”“德法相濟(jì)”“天下無訟”“以和為貴”等有益內(nèi)容，確保立法更符合中國國情、更為人民群眾所接受。

二是貫穿中國特色權(quán)力制約監(jiān)督機(jī)制的核心內(nèi)容。從制度設(shè)計(jì)上看，我們在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在人民代表大會制度這個(gè)政體下，執(zhí)法司法機(jī)關(guān)在履職中互相配合、互相制約。這是中國特色社會主義政治制度、法律制度、司法制度的一大特色。檢察行政公益訴訟是司法監(jiān)督行政的有力方式，也需要體現(xiàn)這一制度特色。從這個(gè)意義上講，通過檢察公益訴訟開展法律監(jiān)督，與其他執(zhí)法司法機(jī)關(guān)追求的目標(biāo)是共同的、價(jià)值是一致的，監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間只是法律上、工作中分工不同、職能不同，本質(zhì)上是要通過法律監(jiān)督，幫助被監(jiān)督者補(bǔ)齊短板、解決問題。因此，推動(dòng)檢察公益訴訟專門立法，要把協(xié)同治理的監(jiān)督理念作為重要原則，在立法文本中充分體現(xiàn)，通過細(xì)化訴前磋商程序、明確訴前檢察建議落實(shí)標(biāo)準(zhǔn)和成效評估機(jī)制、妥善處理訴前檢察建議和提起公益訴訟的關(guān)系等，健全完善中國特色權(quán)力制約監(jiān)督體系。

三是把準(zhǔn)檢察機(jī)關(guān)是政法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)更是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的定位。我國檢察機(jī)關(guān)是黨領(lǐng)導(dǎo)下的政法機(jī)關(guān)、保障國家法律統(tǒng)一正確實(shí)施的司法機(jī)關(guān)，是國家監(jiān)督體系的重要組成部分，各項(xiàng)檢察職能內(nèi)在統(tǒng)一于法律監(jiān)督這一憲法法律賦予的根本職責(zé)。推動(dòng)檢察公益訴訟專門立法，要充分體現(xiàn)檢察履職的司法屬性、法律監(jiān)督屬性，建立檢察公益訴訟獨(dú)立的訴訟體系，通過明確檢察機(jī)關(guān)的訴訟主體地位、證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和證明責(zé)任、訴前程序、訴訟程序及訴訟監(jiān)督程序等內(nèi)容，賦予檢察機(jī)關(guān)符合憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)定位、并且不同于普通訴訟主體的權(quán)利義務(wù)和一定的監(jiān)督約束剛性，從而實(shí)現(xiàn)對違法行政行為的有效司法監(jiān)督，推動(dòng)檢察公益訴訟制度更加完善。

專門立法應(yīng)以保護(hù)國家利益和社會公共利益為核心

檢察公益訴訟守護(hù)的是國家和人民的利益，必須毫不動(dòng)搖堅(jiān)持以人民為中心。推動(dòng)檢察公益訴訟專門立法，從履職領(lǐng)域上要始終聚焦解決群眾操心事、煩心事、揪心事，從履職程序上要切實(shí)保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。比如，可以適當(dāng)擴(kuò)大公益訴訟案件線索來源范圍，增加人大代表建議、政協(xié)委員提案等線索來源方式，確保檢察履職積極回應(yīng)群眾急難愁盼。又如，可以進(jìn)一步豐富人民群眾參與公益訴訟的形式和載體，通過明確規(guī)定公開聽證、實(shí)質(zhì)性參與案件辦理、接受人民群眾監(jiān)督等機(jī)制，讓人民群眾成為檢驗(yàn)檢察公益訴訟成效好壞的“判卷人”。

同時(shí)，服務(wù)保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展是檢察公益訴訟職能作用的重要體現(xiàn)。近年來，順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，檢察公益訴訟法定授權(quán)案件范圍不斷拓展，已不限于制度建立之初的生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓四個(gè)領(lǐng)域，在實(shí)現(xiàn)公共利益全面保護(hù)方面邁出堅(jiān)實(shí)步伐。推動(dòng)檢察公益訴訟專門立法應(yīng)將這些拓展的成果予以吸收固化，著眼聚焦人民群眾反映強(qiáng)烈、公益損害多發(fā)的領(lǐng)域進(jìn)行前瞻性、全局性謀劃，有效回應(yīng)人民群眾對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。

堅(jiān)持以人民為中心，在立法技術(shù)上主要體現(xiàn)為堅(jiān)持列舉與兜底相結(jié)合。對公共利益的范圍進(jìn)行界定是專門立法的一項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)容。目前單行法“碎片化”授權(quán)模式，不僅導(dǎo)致司法實(shí)踐難以滿足公益保護(hù)需求，也使得檢察公益訴訟在案件范圍等方面受到質(zhì)疑，影響了辦案質(zhì)效。因此，法律在規(guī)定案件范圍時(shí)宜采取列舉與兜底相結(jié)合的方法，對于當(dāng)前階段公益受損嚴(yán)重、社會反映強(qiáng)烈的領(lǐng)域進(jìn)行重點(diǎn)列舉，鼓勵(lì)檢察機(jī)關(guān)集中力量優(yōu)先辦理這些領(lǐng)域的案件；對于社會發(fā)展變遷中可能再出現(xiàn)的公益損害領(lǐng)域，可以通過概括兜底的方式留下空間，方便后續(xù)立法、修法。

專門立法應(yīng)致力于推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

檢察公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)以訴的形式履行法律監(jiān)督職責(zé)。推動(dòng)檢察公益訴訟專門立法，是提升檢察機(jī)關(guān)工作質(zhì)效的基礎(chǔ)和保障。因此，推動(dòng)檢察公益訴訟立法應(yīng)當(dāng)著力于法律監(jiān)督實(shí)效的提升。除基本的實(shí)體、程序規(guī)定外，還應(yīng)在更好履行公益訴訟檢察權(quán)方面完善相關(guān)配套措施，賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證強(qiáng)制措施，明確行政機(jī)關(guān)檢察建議落實(shí)回復(fù)義務(wù)，強(qiáng)化檢察監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督銜接配合，切實(shí)推動(dòng)檢察機(jī)關(guān)在履職辦案中釋放制度效能，更好發(fā)揮法律監(jiān)督實(shí)效。

與此同時(shí)，應(yīng)當(dāng)注重運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、破解難題、促進(jìn)規(guī)范。法治思維和法治方式既是檢察履職的基本遵循，也是督促行政機(jī)關(guān)履職盡責(zé)的目標(biāo)和方向。推動(dòng)檢察公益訴訟專門立法，一方面，要注意通過檢察公益訴訟引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)更加注重系統(tǒng)治理、訴源治理，運(yùn)用法治力量破解改革發(fā)展中存在的公益保護(hù)突出問題。另一方面，要注意明確檢察權(quán)行使邊界。比如，在檢察民事公益訴訟中，要理順與其他主體提起公益訴訟、與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的銜接配合；檢察行政公益訴訟則要尊重行政管理的自身特點(diǎn)和規(guī)律，既不能代替行政機(jī)關(guān)履行公益保護(hù)職責(zé)，也不能干預(yù)行政機(jī)關(guān)正常履職。

檢察公益訴訟立法是世界法治史上前無古人的創(chuàng)舉，是進(jìn)一步發(fā)展中國特色社會主義法律體系的題中之義，也是推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。通過推動(dòng)檢察公益訴訟專門立法，將習(xí)近平法治思想在公益訴訟保護(hù)領(lǐng)域的原創(chuàng)成果法治化、制度化，推動(dòng)形成中國特色社會主義法治體系和話語體系，必將進(jìn)一步增強(qiáng)我們的制度自信，有力提升我國在國際社會的法治影響力。

（作者系河南省人民檢察院黨組副書記、副檢察長）