法治日?qǐng)?bào)-法人網(wǎng) 全媒體記者 姚瑤

中國(guó)首批國(guó)家公園

三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山

保護(hù)面積達(dá)23萬平方公里

涵蓋中國(guó)陸域近30%的國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)植物種類

在10月12日召開的聯(lián)合國(guó)《生物多樣性公約》第十五次締約方大會(huì)上，中國(guó)宣布正式設(shè)立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山等第一批國(guó)家公園。首批國(guó)家公園保護(hù)面積達(dá)23萬平方公里，涵蓋了中國(guó)陸域近30%的國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)植物種類，是中國(guó)生態(tài)安全戰(zhàn)略格局的關(guān)鍵區(qū)域，對(duì)構(gòu)建以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系發(fā)揮著示范和引領(lǐng)作用。

首批國(guó)家公園“優(yōu)中選優(yōu)”

相比于存在已久的美國(guó)黃石國(guó)家公園、新西蘭峽灣國(guó)家公園，中國(guó)的國(guó)家公園才剛剛起步。

2013年，黨的十八屆三中全會(huì)首次提出建立國(guó)家公園體制。從2016年開始，由國(guó)家發(fā)改委牽頭聯(lián)合13個(gè)部委局辦，對(duì)三江源、神農(nóng)架、武夷山、錢江源、普達(dá)措、大熊貓、東北虎豹、祁連山、南山、海南熱帶雨林10處國(guó)家公園展開試點(diǎn)，涉及12個(gè)省份，總面積超過22萬平方公里，約占中國(guó)陸域國(guó)土面積的2.3%。

11月4日，國(guó)家公園研究院院長(zhǎng)唐小平在接受《法人》記者采訪時(shí)表示，國(guó)家公園體制試點(diǎn)，要求從體制機(jī)制方面開展實(shí)踐，探索符合中國(guó)特色的國(guó)家公園體制。具體來說，第一是要突出生態(tài)保護(hù)，將自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺產(chǎn)的保護(hù)放在第一位;第二是要統(tǒng)一規(guī)范管理，對(duì)試點(diǎn)區(qū)現(xiàn)有的自然保護(hù)地體制機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)整合，實(shí)行統(tǒng)一有效的保護(hù)和管理，探索跨行政區(qū)管理的有效途徑;第三是要明晰資源權(quán)屬，對(duì)試點(diǎn)區(qū)水流、森林、山地、草原、荒地、灘涂等自然資源，統(tǒng)一進(jìn)行確權(quán)登記，并實(shí)行統(tǒng)一管理;第四是要?jiǎng)?chuàng)新經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制，在生態(tài)保護(hù)前提下，開展科學(xué)研究可持續(xù)發(fā)展等服務(wù);第五是要促進(jìn)社區(qū)發(fā)展，妥善處理與當(dāng)?shù)鼐用裆a(chǎn)生活的關(guān)系。

2019年，國(guó)家林草局委托中國(guó)科學(xué)院牽頭，聯(lián)合十幾家技術(shù)部門對(duì)國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)進(jìn)行評(píng)估驗(yàn)收。唐小平表示，根據(jù)結(jié)果來看，試點(diǎn)區(qū)基本完成了體制試點(diǎn)任務(wù)，但部分試點(diǎn)區(qū)在生態(tài)系統(tǒng)的完整性、管理體制、社區(qū)發(fā)展、矛盾沖突處置方面還存在個(gè)別問題或者進(jìn)展較慢?！八栽诮衲暾皆O(shè)立國(guó)家公園時(shí)，優(yōu)中選優(yōu)，選出了三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林和武夷山5個(gè)試點(diǎn)區(qū)，作為第一批國(guó)家公園?！碧菩∑秸f。

管理模式創(chuàng)新 堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一

唐小平介紹，中國(guó)的國(guó)家公園具有三大理念，“堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一，堅(jiān)持國(guó)家代表性，堅(jiān)持全民公益性?！碧菩∑秸f，第二個(gè)和第三個(gè)理念是國(guó)際上普遍強(qiáng)調(diào)的理念，而“生態(tài)保護(hù)第一”的理念，則是中國(guó)重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的。隨著中國(guó)多年工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)，對(duì)自然資源的開發(fā)逐步加大，整個(gè)自然生態(tài)系統(tǒng)面臨的壓力也越來越大。提出“堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一”，就是想通過國(guó)家公園體制，將極其重要的自然生態(tài)系統(tǒng)嚴(yán)格保護(hù)起來，它不僅是一個(gè)理念，更是一個(gè)生態(tài)保護(hù)的戰(zhàn)略措施。

“這也是根據(jù)國(guó)際150年國(guó)家公園的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)總結(jié)而出的?！碧菩∑奖硎荆耙悦绹?guó)為例，早期的國(guó)家公園重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)景區(qū)開發(fā)及全民共享，對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了一定破壞，可持續(xù)性也受到了影響。”

除了理念，中國(guó)的國(guó)家公園在管理模式上也與國(guó)外不同。美國(guó)實(shí)行的是聯(lián)邦政府直管模式，歐洲許多國(guó)家是地方管理為主的模式，而中國(guó)則將這兩者結(jié)合起來，少部分由中央政府直接管理，大部分委托省級(jí)政府管理，可以充分調(diào)動(dòng)地方政府的積極性。

唐小平認(rèn)為，中國(guó)的國(guó)家公園更多強(qiáng)調(diào)社區(qū)協(xié)調(diào)，“因?yàn)槲覀儑?guó)家人口較多，歷史悠久，國(guó)家公園會(huì)建在有人群社區(qū)分布的區(qū)域，所以追求人與自然和諧，是中國(guó)國(guó)家公園未來的目標(biāo)。人與自然相融合的發(fā)展模式，也是中國(guó)與外國(guó)不同的地方”。

人與自然和諧共生

在第一批正式設(shè)立的5個(gè)國(guó)家公園中，三江源國(guó)家公園面積達(dá)到19.07萬平方公里(約為美國(guó)黃石國(guó)家公園的21倍)，實(shí)現(xiàn)了長(zhǎng)江、黃河、瀾滄江源頭的整體保護(hù)，是地球第三極青藏高原高寒生態(tài)系統(tǒng)大尺度保護(hù)的典范。

國(guó)家林草局資料顯示，2020年年底，三江源國(guó)家公園草原綜合植被覆蓋度較2015年提高4.6個(gè)百分點(diǎn)，濕地植被覆蓋度穩(wěn)定在66%左右，野生動(dòng)物種群明顯增多，難得一見的雪豹、金錢豹、歐亞水獺頻頻亮相三江源，黃河源頭碧波蕩漾，重現(xiàn)千湖美景。

11月2日，三江源國(guó)家公園管理局黨委委員、副局長(zhǎng)孫立軍接受記者采訪時(shí)表示，上世紀(jì)80年代末至本世紀(jì)初，受全球氣候變化等多種因素影響，三江源冰川雪山萎縮、濕地湖泊減少、草地植被退化、水源涵養(yǎng)能力銳減、生物多樣性受到威脅，給當(dāng)?shù)厝罕姾秃恿飨掠问》莸陌l(fā)展帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。“例如，地處黃河源頭的青海省瑪多縣，在上世紀(jì)80年代人均收入在全國(guó)名列前茅，后來由于過度放牧、濫采金礦，生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞，導(dǎo)致當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)遇阻，群眾生活水平嚴(yán)重下降?！?/p>

進(jìn)入21世紀(jì)，三江源地區(qū)建立了國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，累計(jì)投入220多億元，先后啟動(dòng)了三江源一期、二期生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程，生態(tài)涵養(yǎng)功能持續(xù)好轉(zhuǎn)，生態(tài)保護(hù)和修復(fù)取得了實(shí)實(shí)在在的效果?！氨热纾亓缪驈谋Ｗo(hù)之初的不足2萬只上升到了如今7萬只左右。”孫立軍說。

“然而在推進(jìn)保護(hù)的過程中，我們發(fā)現(xiàn)，原有的自然保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)管理體制存在一些問題?！睂O立軍介紹，“牧民沒有在生態(tài)保護(hù)的同時(shí)切實(shí)享受到生態(tài)紅利，保護(hù)區(qū)各種類型并存、缺乏系統(tǒng)性治理，一些重要的生態(tài)系統(tǒng)沒有納入保護(hù)區(qū)實(shí)現(xiàn)完整性保護(hù)?！?/p>

2016年3月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《三江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》，拉開了中國(guó)建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)探索的序幕。

2017年，三江源國(guó)家公園建立起了“一戶一崗”生態(tài)管護(hù)員的惠民政策，財(cái)政每年投入3.7億元，為當(dāng)?shù)?7211名牧民發(fā)放補(bǔ)助。國(guó)家公園優(yōu)化范圍后，又將有3000多名牧民享受到該政策，生態(tài)管護(hù)員隊(duì)伍超過20000名。

2019年6月，美國(guó)第十八任國(guó)家公園管理局局長(zhǎng)喬納森·賈維斯在參加保爾森基金會(huì)組織對(duì)三江源國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)開展全球獨(dú)立評(píng)估時(shí)評(píng)價(jià)道：“美國(guó)的黃石國(guó)家公園只是一張漂亮的照片而已，而中國(guó)三江源國(guó)家公園是有文化的，有文化的國(guó)家公園才能代表國(guó)家、成為國(guó)家公園的象征。讓世代居住在國(guó)家公園內(nèi)的牧民參與國(guó)家公園生態(tài)管護(hù)，這是中國(guó)國(guó)家公園建設(shè)的一大亮點(diǎn)?！?/p>

除了三江源國(guó)家公園，其他國(guó)家公園也在努力創(chuàng)造人與自然的和諧共生。如武夷山國(guó)家公園創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，設(shè)定生態(tài)公益林保護(hù)補(bǔ)償、天然商品林停伐補(bǔ)助、林權(quán)所有者補(bǔ)償?shù)日?。東北虎豹國(guó)家公園開展示范村屯建設(shè)，黃牛下山集中養(yǎng)殖、黑木耳提質(zhì)增效、生態(tài)護(hù)林員“一戶一崗”、替代生計(jì)培訓(xùn)等一系列民生項(xiàng)目等。

更加強(qiáng)調(diào)完整性保護(hù)

與自然保護(hù)區(qū)主要針對(duì)生物多樣性保護(hù)不同，國(guó)家公園更強(qiáng)調(diào)山水林田湖草沙的完整性保護(hù)和原真性保護(hù)。

唐小平表示，同樣是保護(hù)物種，國(guó)家公園強(qiáng)調(diào)對(duì)東北虎、亞洲象等有大面積遷徙活動(dòng)區(qū)的物種進(jìn)行保護(hù)，自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)主體則是極度珍稀、極度瀕危的物種，物種分布區(qū)比較狹窄。“另外，國(guó)家公園的管理由國(guó)家主導(dǎo)，自然保護(hù)區(qū)則視情況而定。”唐小平介紹，中國(guó)的國(guó)家公園當(dāng)前正處于建設(shè)期，但如果中國(guó)的自然保護(hù)歷程與國(guó)際相較，則可以追溯更早。國(guó)際自然保護(hù)主要分為兩大體系，一是以北美洲、南美洲、非洲為代表的建立國(guó)家公園為主的保護(hù)體系。另一大體系則是以前蘇聯(lián)為代表的以自然保護(hù)區(qū)為主的保護(hù)體系，沒有國(guó)家公園。

中國(guó)此前采取的是前蘇聯(lián)模式，建立自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園等，經(jīng)過60多年的發(fā)展，數(shù)量近萬。從國(guó)際角度來看，處于平均水平以上?！拔覈?guó)以前很多自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)的功能和價(jià)值與美國(guó)、加拿大的國(guó)家公園相似?，F(xiàn)在建立國(guó)家公園主要考慮三大因素，第一是將曾經(jīng)的分類型、分區(qū)域保護(hù)模式，按照山水林田湖草一體化保護(hù)的思路，實(shí)行統(tǒng)一管理，打破以往部門割裂的局面。第二是從保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性和原真性角度出發(fā)，進(jìn)行大尺度的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)。第三是要滿足人民群眾對(duì)美好生態(tài)環(huán)境的需求，強(qiáng)調(diào)公益性，為公眾提供了解自然、體驗(yàn)自然的機(jī)會(huì)，進(jìn)行自然教育及生態(tài)體驗(yàn)?！碧菩∑奖硎?。

堅(jiān)持全民公益

10月21日，在國(guó)務(wù)院新聞辦召開的新聞發(fā)布會(huì)上，國(guó)家林草局副局長(zhǎng)李春良表示，國(guó)家公園不能建成無人區(qū)，它不是隔離區(qū)，更不是人為設(shè)定的禁區(qū)。“我們要做的就是處理好保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，營(yíng)造一個(gè)人與自然和諧共生的場(chǎng)景，要做到把生態(tài)保護(hù)和生態(tài)游憩、生態(tài)體驗(yàn)相得益彰。通過國(guó)家公園建設(shè)，使廣大人民群眾享受到國(guó)家最美、最優(yōu)質(zhì)的生態(tài)產(chǎn)品?！?/p>

唐小平表示，堅(jiān)持全民公益性是國(guó)家公園重要的理念之一。“一方面國(guó)家公園作為保護(hù)地，它的生態(tài)功能包括涵養(yǎng)水源、保持水土、防風(fēng)固沙、提供新鮮淡水空氣等，都是全民共享的。另一方面國(guó)家公園為人民群眾提供進(jìn)入自然、親近自然、認(rèn)知自然的機(jī)會(huì)，滿足公眾對(duì)優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的向往。所以今后在一般控制區(qū)中，要?jiǎng)澏ㄌ厥鈪^(qū)域，開展自然教育科普、游戲體驗(yàn)等活動(dòng)?！?/p>

當(dāng)然，在國(guó)家公園開展旅游活動(dòng)和大眾旅游有所區(qū)別。唐小平表示，今后應(yīng)采用管理權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的模式，對(duì)經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)采取特許經(jīng)營(yíng)。國(guó)家公園應(yīng)根據(jù)環(huán)境容量，合理確定每年或者每天訪客承載的數(shù)量，建立門票預(yù)約制度，科學(xué)測(cè)算整個(gè)運(yùn)營(yíng)成本，體現(xiàn)公益屬性?！霸瓌t上公益性項(xiàng)目甚至可以免費(fèi)，經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)，根據(jù)每個(gè)項(xiàng)目特點(diǎn)核算成本，嚴(yán)格控制經(jīng)營(yíng)服務(wù)類的價(jià)格，能讓更多人進(jìn)入國(guó)家公園，感受自然之美。”

跨省監(jiān)管需設(shè)立協(xié)調(diào)機(jī)制

在設(shè)立的第一批國(guó)家公園中，東北虎豹、大熊貓、武夷山等國(guó)家公園均跨多個(gè)省市，它們?cè)诠芾磉^程中是否存在差異性?如何實(shí)現(xiàn)跨省市管理?唐小平告訴記者，由于尚未出臺(tái)國(guó)家公園法，所以主要還是按照《建立國(guó)家公園體制總體方案》或《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》進(jìn)行過渡期的制度管理。

在管控方面，國(guó)家公園分為核心保護(hù)區(qū)和一般控制區(qū)。核心保護(hù)區(qū)為重要的生態(tài)資源，原則上禁止人為活動(dòng)，只允許開展管護(hù)、科研監(jiān)測(cè)、生態(tài)修復(fù)等活動(dòng)。一般控制區(qū)的限制相對(duì)寬松，主要限制大規(guī)模生產(chǎn)型建設(shè)活動(dòng)，原住居民的生產(chǎn)生活，包括種植、養(yǎng)殖、捕撈等行為都是允許的。同時(shí)，一般控制區(qū)還可進(jìn)行旅游活動(dòng)和基礎(chǔ)設(shè)施修建，包括進(jìn)行公路、鐵路等線性基礎(chǔ)設(shè)施的修建和維護(hù)等。

唐小平希望，今后要在國(guó)家公園法中明確具體管控要求，應(yīng)在中央層面設(shè)立協(xié)調(diào)機(jī)制或建立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，對(duì)跨省的國(guó)家公園實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃和管護(hù)，分省分片進(jìn)行管理。同時(shí)，國(guó)家公園的外圍控制區(qū)也要明確要求，不應(yīng)向國(guó)家公園區(qū)域擴(kuò)展，尤其是對(duì)環(huán)境保護(hù)及污染防控方面要提出明確要求。

談到國(guó)家公園的未來發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃時(shí)，唐小平表示，按照2019年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》，到2035年，建立起以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，自然保護(hù)地面積要覆蓋到陸域國(guó)土面積的18%以上?！澳壳罢芯繃?guó)家公園空間布局方案，要明確今后大致建多少國(guó)家公園，在何地建設(shè)等問題?！?/p>

(責(zé)編 白馗)

　　(版權(quán)屬法治日?qǐng)?bào)社《法人》雜志所有，任何媒體、網(wǎng)站或個(gè)人未經(jīng)授權(quán)不得轉(zhuǎn)載、摘編、鏈接、轉(zhuǎn)貼或以其他方式使用。)