◎ 文 《法人》全媒體記者 李遼

2021年，縣域經(jīng)濟(jì)獲得突破性發(fā)展，“百強(qiáng)縣”以占全國不到2%的土地和7%的人口，創(chuàng)造了中國9.94%的GDP。同時(shí)，越來越多的縣市GDP突破千億，“千億縣”梯隊(duì)已增至43個(gè)。

縣域經(jīng)濟(jì)頭部，“百強(qiáng)縣”“千億縣”蒸蒸日上，但更多的縣域則顯得默默無聞。工信部“賽迪顧問”發(fā)布的2021年“百強(qiáng)縣”名單中，東部地區(qū)占65席，中部地區(qū)占22席，西部和東北地區(qū)僅分別占10席和3席。同時(shí)，全國有近11個(gè)省(區(qū)、市)的縣域無緣“百強(qiáng)”。

如今，縣域經(jīng)濟(jì)迎來發(fā)展良機(jī)，但前路風(fēng)險(xiǎn)與光明并存，在新的發(fā)展格局下，縣域經(jīng)濟(jì)該如何走上一條適宜的發(fā)展之路?

國家政治經(jīng)濟(jì)的“穩(wěn)定器”

在中國，縣域以縣城為中心，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為紐帶，以廣大農(nóng)村為腹地，是解決城鄉(xiāng)二元問題的落腳點(diǎn)，是國家政治經(jīng)濟(jì)的“穩(wěn)定器”。過去很長(zhǎng)一段時(shí)間，大城市和超大城市群的發(fā)展吸引了更多目光。一些觀點(diǎn)認(rèn)為，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)并不“經(jīng)濟(jì)”，其投資收益與大城市相差甚遠(yuǎn)。然而，不及城市經(jīng)濟(jì)光鮮亮麗的縣域經(jīng)濟(jì)，有著不可替代的重要性。

縣域面積廣、人口多、經(jīng)濟(jì)體量大，在中國的滲透程度比大都市更為深入。根據(jù)國家發(fā)改委宏觀院國土所國土經(jīng)濟(jì)研究室主任黃征學(xué)的研究，2019年全國縣市(含自治縣、縣級(jí)市、旗、自治旗)總面積853萬平方公里，縣域GDP總量接近全國40%。第七次人口普查顯示，全國縣市常住人口總數(shù)約為7.48億人。因此，當(dāng)提到縣域時(shí)，更多的是關(guān)注中國1869個(gè)縣域單位、占全國土地面積88%的區(qū)域和占全國人口總數(shù)52.8%的人群的生存現(xiàn)狀。

甘肅省委省政府專家顧問團(tuán)顧問、蘭州財(cái)經(jīng)大學(xué)原校長(zhǎng)蔡文浩長(zhǎng)期致力于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的研究，他在8月4日接受《法人》記者采訪時(shí)表示，中國一直重視縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，“中國經(jīng)濟(jì)是‘兩條腿’走路，一是中心城市和城市群按照規(guī)模經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)鏈的思路，朝著現(xiàn)代化、工業(yè)化、產(chǎn)業(yè)集聚和城市間協(xié)作方向發(fā)展;二是縣域按照特色經(jīng)濟(jì)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的思路發(fā)展?！?/p>

2021年，縣域經(jīng)濟(jì)踏上了全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化的“趕考”之路。8月4日，黃征學(xué)在接受《法人》記者采訪時(shí)表示，如今，縣域經(jīng)濟(jì)成為推動(dòng)鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要?jiǎng)恿?，是國家高質(zhì)量發(fā)展的支撐。

根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)，2021年城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比為2 . 5：1，有所縮小，但仍存在一定差距。今年政府工作報(bào)告提出，要縮小地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距和收入差距，扎實(shí)推進(jìn)共同富裕。

僅僅就鄉(xiāng)村解決鄉(xiāng)村問題難度較大，而縣域作為城鄉(xiāng)緩沖帶，擔(dān)負(fù)著銜接二者鴻溝的重任。用縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展是可行性路徑。蔡文浩稱，“通過發(fā)展縣域，一方面從供給側(cè)改革增加農(nóng)產(chǎn)品供給;另一方面，待縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展成熟后，涵蓋的7億多人口是市場(chǎng)的消費(fèi)主體，未來將釋放巨大消費(fèi)潛力，有助于內(nèi)循環(huán)構(gòu)建?！?/p>

值得一提的是，縣域經(jīng)濟(jì)對(duì)構(gòu)建外循環(huán)同樣重要?！靶∩唐分肌闭憬x烏、“世界鞋都”福建晉江、“眼鏡之都”江蘇丹陽、“酒店用品之都”江蘇杭集、“紐扣之都”浙江永嘉等已與中國“世界工廠”的地位密不可分，潛移默化中扼住了全球細(xì)分領(lǐng)域的咽喉。

中國縣域尤其是在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)業(yè)集中度高、產(chǎn)業(yè)集中度低，更偏向于鄉(xiāng)村化。黃征學(xué)介紹，2021年在1866個(gè)縣市中，產(chǎn)糧大縣和重點(diǎn)生態(tài)縣占比較大，分別為1039個(gè)和819個(gè)。對(duì)此，他表示，糧食安全是“國之大者”，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，有助于維護(hù)國家的糧食安全和生態(tài)安全，與國家“十四五”規(guī)劃提到的“兩個(gè)安全”緊密吻合。

同時(shí)，作為中國城鎮(zhèn)體系重要組成部分的縣城近日迎來了中央文件的支持。中辦和國辦印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》，為不同類型的縣城提供了新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展轉(zhuǎn)型方向。

縣域產(chǎn)業(yè)顯露“代差”

“百強(qiáng)縣”“千億縣”創(chuàng)造了巨大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，終歸只是上千縣城中的少數(shù)。中國縣域的情況千差萬別。人口最多的縣域江蘇昆山與人口最少的縣域西藏自治區(qū)札達(dá)縣，人口數(shù)量相差約260倍;江蘇縣域的平均人口規(guī)模最大，為97.1萬人，西藏縣域的平均人口規(guī)模最小，僅3.7萬人，而很多邊境縣域，人口則不到1萬人。

蔡文浩以他熟悉的甘肅地區(qū)為例：“甘肅省面積為45萬平方公里，相當(dāng)于兩個(gè)英國的面積。但人口只有2400萬，是英國的1/3。該省人口分布極其不均，主要分布在黃河以東地區(qū)，而黃河以西的酒泉雖擁有17萬平方公里的面積，人口卻不足200萬?！?/p>

在一些縣域，不少農(nóng)村成為“空心村”，僅剩“老弱小”。黃征學(xué)與其團(tuán)隊(duì)做過測(cè)算，中國68%的縣域呈現(xiàn)出人口凈流出的狀態(tài)。而缺少人的要素會(huì)造成縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的三大困難。蔡文浩認(rèn)為，首先是經(jīng)濟(jì)協(xié)作沒法形成，其次是公共財(cái)政投入成本高，最后是難以形成具備一定規(guī)模的消費(fèi)市場(chǎng)。

縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出離散性。“‘千億縣’不論是城鎮(zhèn)規(guī)模還是特色產(chǎn)業(yè)，均邁入良性循環(huán)軌道，昆山和江陰甚至以一縣之域超過寧夏、青海、西藏的GDP。但從區(qū)域分布來看，‘百強(qiáng)縣’‘千億縣’中，除資源大縣外，大多集聚在城市群和都市圈范圍內(nèi)，而原國家級(jí)貧困縣基本集中在省際交界地區(qū)，人口規(guī)模偏小，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對(duì)單一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力不足?！秉S征學(xué)說。

2019年，GDP總量在100億元以下的縣市占比超過四成，一般公共預(yù)算收入低于10億元的縣市接近六成。盡管過去10年，地方政府一般公共預(yù)算收入呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)，但不同縣域間的“財(cái)力”差異也在拉大。與2011年相比，2020年東中西部地區(qū)縣域GDP都獲得了正向增長(zhǎng)，但東北地區(qū)縣域的GDP卻下降了0.4萬億元，一般公共預(yù)算收入與2011年相比減少了3.7%。

黃征學(xué)團(tuán)隊(duì)曾對(duì)1866個(gè)縣市的金融機(jī)構(gòu)的存貸款做了測(cè)算比較，結(jié)果顯示，全國60%的縣域存款大于貸款，“這意味著很多資金流到了大城市?！比狈Y金，產(chǎn)業(yè)技術(shù)得不到改進(jìn)，產(chǎn)品不能升級(jí)，企業(yè)缺乏研發(fā)能力，使這些縣域的產(chǎn)業(yè)層次較低。

此外，產(chǎn)業(yè)布局也已顯露出“代差”。當(dāng)昆山、江陰等頭部縣域上市公司云集、高端制造業(yè)廣泛布局時(shí)，一些偏遠(yuǎn)縣域還在依賴石油、煤炭等自然資源發(fā)展經(jīng)濟(jì)。同時(shí)，黃征學(xué)提到，縣城與城市間的數(shù)字鴻溝正在拉大，“如今很多大城市、中心城市在大力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)，很多偏遠(yuǎn)縣域卻對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)了解不夠”。

在現(xiàn)有的縣域單位中，原國家級(jí)貧困縣占了近五成，其中多數(shù)是革命老區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和產(chǎn)糧大縣?！斑@些縣肩負(fù)著維護(hù)生態(tài)安全和糧食安全的重任，但由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，保護(hù)和發(fā)展的矛盾相對(duì)突出?！秉S征學(xué)說。

發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)找出路

中國幅員遼闊，歷史、文化、地理?xiàng)l件、交通狀況、生活習(xí)慣不盡相同。縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式，也不能一刀切，應(yīng)該因地制宜，發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，尋找最適合自己的道路。

今年兩會(huì)，中央提出要形成同市場(chǎng)需求相適應(yīng)、同資源環(huán)境承載力相匹配的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局，宜糧則糧、宜經(jīng)則經(jīng)、宜牧則牧、宜漁則漁、宜林則林，為縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展指明了方向。

黃征學(xué)表示，縱觀“百強(qiáng)縣”“千億縣”的發(fā)展，除少數(shù)資源型地區(qū)外，均在市場(chǎng)融合、產(chǎn)業(yè)融合、人口融合等方面下足功夫，形成了較為鮮明的發(fā)展模式。

部分縣域的發(fā)展屬于城市輻射帶動(dòng)型，憑借毗鄰超大城市和特大城市的優(yōu)勢(shì)，形成專業(yè)化配套或?qū)I(yè)化服務(wù)，如山東萊州發(fā)展汽車零部件產(chǎn)業(yè)融入山東半島汽車產(chǎn)業(yè)集群;一些縣市距離超大城市和特大城市較遠(yuǎn)，通過創(chuàng)造市場(chǎng)，推動(dòng)貿(mào)工聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)“買全國、賣全國”，這是市場(chǎng)加工互動(dòng)型，以浙江義烏和江蘇江陰為代表;外資外貿(mào)推動(dòng)型縣域則集中在沿海地區(qū)，利用兩種資源、兩個(gè)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，江蘇昆山和福建晉江是典型代表;農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的部分縣市，依托農(nóng)業(yè)資源優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，以“中國蔬菜之鄉(xiāng)”山東壽光為代表，屬于農(nóng)副產(chǎn)品加工型;陜西神木和內(nèi)蒙古準(zhǔn)格爾是礦產(chǎn)資源開發(fā)型的代表，圍繞資源開發(fā)，完善產(chǎn)業(yè)鏈條;還有部分重點(diǎn)生態(tài)功能縣，如浙江桐鄉(xiāng)以旅游文化為突破口，推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展。

黃征學(xué)提到，部分縣域之所以“不經(jīng)濟(jì)”，主要是人口規(guī)模和市場(chǎng)規(guī)?！安唤?jīng)濟(jì)”，因此，“融合”至關(guān)重要?！叭绻h域地處大型城市群，應(yīng)該主動(dòng)融入，借勢(shì)發(fā)展，積極推動(dòng)便捷交通圈、高效經(jīng)濟(jì)圈、美麗生活圈建設(shè)?！?/p>

內(nèi)地縣域離大城市和超大城市較遠(yuǎn)，則需要加強(qiáng)縣之間的合作，打破固有邊界。黃征學(xué)曾到重慶、貴州、湖南、湖北4個(gè)省份交界的幾個(gè)縣域考察，這些地區(qū)資源特色不明顯、產(chǎn)業(yè)規(guī)模較小，單獨(dú)一個(gè)縣要想向上延伸任何產(chǎn)業(yè)鏈都很難。但各縣統(tǒng)一規(guī)劃，加強(qiáng)合作，分別將生豬養(yǎng)殖、黃牛養(yǎng)殖、牲畜屠宰和飼料加工作為主要發(fā)展方向，抱團(tuán)形成產(chǎn)業(yè)鏈，實(shí)現(xiàn)了規(guī)模經(jīng)濟(jì)。

重點(diǎn)生態(tài)功能縣和產(chǎn)糧大縣可采取與社會(huì)整體發(fā)展相協(xié)調(diào)的步調(diào)。黃征學(xué)說：“這些縣大多為人口凈流出縣，應(yīng)該按照‘內(nèi)聚外遷’的思路，鼓勵(lì)人口向縣城和經(jīng)濟(jì)大鎮(zhèn)集中，維護(hù)國家生態(tài)安全和糧食安全，加快發(fā)展‘紅、綠、古’三色文化旅游產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)規(guī)劃對(duì)環(huán)境和生態(tài)較為友好的生物醫(yī)藥和大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展綠色生態(tài)有機(jī)農(nóng)業(yè)。”他表示，還可以加快推進(jìn)碳排放權(quán)、碳匯交易等，將資源直接轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)。

針對(duì)西部偏遠(yuǎn)地區(qū)，蔡文浩認(rèn)為，首先要解決人口集聚問題，將人們搬遷到水資源豐富、自然承載力較強(qiáng)的地方。他介紹，在中國全面建成小康社會(huì)的過程中，甘肅很多扶貧項(xiàng)目也正是通過易地搬遷來實(shí)現(xiàn)：“一旦某地出現(xiàn)了自然災(zāi)害，原有家園被毀，就不在原地重建，而是把這些人搬遷到蘭州新區(qū)，國家給予補(bǔ)貼。同樣，有些地方自然條件惡劣，不適宜人類生存，也可采用易地搬遷的辦法。另外，甘肅酒泉一帶人口較少，則需要把多民族融合在一起，和睦相處，帶動(dòng)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！?/p>

其次則是村村通。蔡文浩說，通過改善基礎(chǔ)設(shè)施如道路、電信網(wǎng)絡(luò)來解決交通和貿(mào)易的問題?！斑^去，由于交通不便，缺少消費(fèi)人群，甘肅的核桃產(chǎn)能過剩，當(dāng)?shù)乩习傩沼煤颂矣忘c(diǎn)燈，將核桃皮當(dāng)柴燒。如今交通和電信條件改善后，身處大山深處的老百姓與外界開始有了交流，既輸出了物品，又輸入了觀念。”

縣域經(jīng)濟(jì)是當(dāng)今中國新發(fā)展格局網(wǎng)絡(luò)上的重要節(jié)點(diǎn)。黃征學(xué)認(rèn)為，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，應(yīng)與自身資源稟賦相協(xié)調(diào)，與社會(huì)整體發(fā)展相協(xié)調(diào)。其無窮價(jià)值，將隨著中國全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國而持續(xù)釋放。

(責(zé)編 白馗)